近日，浙江省人民检察院召开新闻发布会，通报今年以来全省“检察护企”专项行动开展工作情况，并发布一批典型案例。其中一起趋利性执法的案件，引发了社会的广泛关注。
公开的案情显示，某县公安局民警杨某某、协警占某某为谋取个人非法利益，私自携带警服、手铐、执法记录仪等警用装备驾驶车辆前往浙江、江苏等地，意图以帮忙处理案件为由向企业家索取财物。2023年6月11日，杨某某、占某某根据事先查询的信息，以配合公安机关调查案件为由，将企业家沈某从江苏吴江家中带走，在车辆行驶途中，杨某某暗示沈某可以帮忙处理案件并索要财物。后沈某乘二人不备在浙江湖州德清县境内跳车逃跑并报警。最终，法院以滥用职权罪对二人分别判处有期徒刑八个月、有期徒刑七个月。
警察私自携带警用装备跨省抓走企业家，案件披露的细节着实荒诞。该案一经公开，便引起了公众对于公安依法办案与趋利性执法乱象的激烈讨论：涉案警察被判滥用职权罪是否适当？为何警察敢于私自跨省抓捕企业家？“远洋捕捞”式的趋利性执法乱象为何频发，难以根除？
第一财经采访的法律界人士表示，浙江省检察院公开此案例的积极意义值得高度肯定，但据已公开的案情，该案的罪名认定仍值得商榷。北京市才良律师事务所名誉主任王才亮指出，此类“远洋捕捞”事实上只是趋利性执法的冰山一角。“趋利性执法严重破坏营商环境与社会秩序，应当依法处置，接受人民群众监督。”
典型案例揭“远洋捕捞”乱象
据公开的案情，公安机关接警后以涉嫌招摇撞骗罪对杨某某、占某某立案侦查，调查发现二人具有司法工作人员身份，无法以上述罪名继续侦办，案件陷入僵局。德清县检察院主动提前介入，审查认为二人可能涉嫌检察机关侦查管辖的滥用职权罪，将线索报送湖州市检察院。湖州市检察院经研判果断立案侦查。检方后确定二人系违规使用公安系统查询公民个人信息，明确了两人以公安人员身份将沈某带走并非法控制的基本犯罪事实。
占某某在侦查阶段对其行为性质有不同辩解，检察官通过法律分析和司法政策解读，使其充分认识到自己行为的刑事违法性，最终转变对抗态度，自愿认罪认罚。最终，德清县检察院以杨某某、占某某涉嫌滥用职权罪向县法院提起公诉，法院采纳检察机关起诉意见，对二人分别判处有期徒刑八个月、有期徒刑七个月，二人均未上诉。
在王才亮律师看来，仅对已公开的案情信息进行分析，“滥用职权罪”的罪名认定是值得商榷的。根据《中华人民共和国刑法》第九章“渎职罪”第三百九十七条的规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
在《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》中，滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
2002年12月，全国人大常委会讨论了刑法第九章渎职罪主体的适用问题，进一步解释：在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。
“如果要以滥用职权罪判处，涉案人员首先应该是在行使职权，这样才有滥用职权一说。但就目前公开的案情来看，警察的行为并不是在行使职权。”王才亮进一步分析，并不是只要是警察，就有“抓人”的权力，拘传、拘留需要公安部门开具拘传证、拘留证，经相关部门批准。
《公安机关办理刑事案件程序规定》第七十八条明确，需要拘传的，应当填写呈请拘传报告书，并附有关材料，报县级以上公安机关负责人批准。第一百二十五条规定，拘留犯罪嫌疑人，应当填写呈请拘留报告书，经县级以上公安机关负责人批准，制作拘留证。
但此案公开信息表示，涉案警察是私自携带警用装备跨省带走企业家，既然是“私自”，就不存在单位指派与批准，警察没有执行传唤、拘传的权力，并不是在行使职权。而如果这两位警务人员是受单位指派，那么也应该追究指派者的责任。“这一点从通报案情上看，是自相矛盾的，判处滥用职权罪有不妥之处。”王才亮说。
北京大学法学院教授陈永生也认为滥用职权罪的罪名认定值得商榷，“如果涉案警察受单位指派进行跨省抓捕，是构成滥用职权罪的，但如果是私自个人行为，则不能构成，因为两人根本没有传唤、拘传、拘留的权力，也就没有行使职权。”他指出，从目前公开的案情来看，以“绑架罪”判处更为合适。
据刑法第二百三十九条，以勒索财物为目的绑架他人的，或者绑架他人作为人质的，处十年以上有期徒刑或者无罪徒刑，并处罚金或者没收财产；情节较轻的，处五年以上十年一下有期徒刑，并处罚金。
王才亮表示，涉案警务人员实际上是“远洋捕捞”未果。近年来，部分司法机关违法违规异地抓捕民营企业家，查封、冻结、甚至划转外地企业和个人财产的情况频发，被形象地称作“远洋捕捞”。在经济下行压力与地方财政紧张的背景下，此类事件屡禁不止，不仅会打击企业信心，还会对整体营商环境与社会秩序造成严重破坏，应当依法处理。王才亮认为浙江省检察院此次披露的典型案例，有重要的法律意义，还应该公开更多的案件细节。
尽管在罪名认定上有值得商榷之处，但此次浙江省检察院主动公开此案件，在不少法律界人士看来，已经具有十分积极的警示作用。“这说明地方检察机关已经注意到‘远洋捕捞’问题的严重性，发布典型案例值得高度肯定。”陈永生说。
趋利性执法频发，如何根治？
典型案例的背后，是“远洋捕捞”式趋利性执法的愈演愈烈。王才亮告诉第一财经，“远洋捕捞”的现象由来已久，之前在中央整顿下，情况有所好转，但近两年出现新的“爆发”。
为了整治以“远洋捕捞”为代表的趋利性执法问题，中央陆续出台过相关法规与政策进行约束与监督。刑诉法第117条，对司法机关及其工作人员查封、冻结、扣押与案件无关的财物以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物后，当事人、辩护人、诉讼代理人及其利害关系人的救济途径作了规定。
《公安机关办理刑事案件程序规定》也要求，公安机关在异地执行传唤、拘传、拘留、逮捕，开展勘验、检查、搜查、查封、扣押、冻结、讯问等侦查活动，应当向当地公安机关提出办案协作请求，并在当地公安机关协助下进行，或者委托当地公安机关代为执行。
2020年，公安部印发了《公安机关异地办案协作“六个严禁”》的通知，进一步规范异地办案协作，严禁未履行协作手续，跨县及以上行政区域执行传唤、拘传、拘留、逮捕；严禁未履行协作手续，跨县及以上行政区域查封、扣押、冻结与案件有关的财物、文件；严禁在管辖争议解决前，擅自派警跨所属公安机关管辖区域办案。依法依规进行先期处置的除外。2021年，公安部专门发布了《公安机关禁止逐利性执法“七项规定”》，对逐利性执法进行专项整治。
但在真正的实践中，“远洋捕捞”仍然没有得到有效遏制。这和目前实行的罚没款返还制度导致执法行为有利可图有关。北京大学法学院教授刘剑文曾在今年3月一场研讨会上指出，办案机关办案里的罚没收入理论上要全部上交地方财政，之后地方财政根据各个单位办案的贡献或当地惯例，分别以财政支出的形式返还。其中问题是，办案机关里面留一部分比例的罚没收入，事实上具有了“奖励”性质，会奖励机关去更多地“远洋捕捞”，进行趋利性执法。
因此，为了解决“远洋捕捞”等趋利性执法顽疾，法律界较为认同将罚没收入归于中央财政的做法。陈永生建议，“全国执法机关获得的罚没收入与诉讼收费要全部收回中央财政，纳入中央预算统一开支，不返还给办案单位，或者由中央统筹按照各地实际办案需要进行费用的返还。”
同时，陈永生认为还应该规范完善刑事诉讼程序中的有关财物的部分。“现行刑事诉讼法侧重对公民人身权的保护，对财产权保护的制度机制存在严重的不足。正好刑事诉讼法第四次修改已提上日程，列入第十四届全国人大常委会的立法规划，可以借此机会完善法律对于公民财产权的保护机制。”他提到，本次刑诉法修改预计在两三年内可以完成，是目前比较现实可行的解决方案。
而要想彻底根治包括“远洋捕捞”在内的趋利性执法问题，陈永生表示需要解决司法地方化问题。
2013年以来的司法改革通过种种措施，力图解决中国司法的地方保护主义，比如，“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”但陈永生指出，这些举措最终由于种种原因，没能在实践中完全落实，导致目前司法地方化的问题仍然比较严重。下一步，仍然要推动司法去地方化。
在王才亮律师看来，趋利执法问题的根源还在于权力没有得到足够的制约，违法没有成本或者成本很低。中央多次强调与规范，趋利性执法仍然猖獗，还是规则没有得到很好的执行，滥用权力的问题得不到有效纠正。“不少人仍然觉得这只是司法人员违反相关规定，而没有意识到这种行为对于法律与社会秩序的破坏有多严重。”要想破除“远洋捕捞”在内的趋利性执法问题，需要严格执行已有的规定，切实把公权力关进法治的笼子。
（本文来自第一财经）
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