坚持稳中求进工作总基调、实施更加积极有为的宏观政策、扩大国内需求、稳住楼市股市。
12月9日，中共中央政治局召开会议分析研究了2025年经济工作，其中提到要“坚持稳中求进工作总基调”、“实施更加积极有为的宏观政策”、“扩大国内需求”、“稳住楼市股市”。本次会议内容显示出了中央对明年经济工作的高度重视，并对宏观政策基调进行了一系列重大调整。本次会议有四个最值得关注的亮点。
一、财政政策基调由“积极”调整为“更加积极”
我国实施积极的财政政策已达15年之久，但“更加积极的财政政策”提法较为少见。当前我国经济运行总体平稳、稳中有进，但内需不足问题仍可能持续，且明年经济运行将面临更大的外部冲击；为有效刺激消费、扩大投资、稳外贸、稳外资，中央提出2025年要实施更加积极的财政政策，就是要采取比2024年更大力度的政策措施以加快经济企稳回升。
图1：不同口径的财政赤字率
2025年更加积极的财政政策将推出更大力度的措施。一是全年有望安排赤字率4%-4.5%，赤字规模5.5万亿元以上，广义赤字率升至10%以上，以释放政策加码信号、稳定预期、增强信心；同时也将优化支出结构，加大对产业基础再造与制造业技术改造、科技创新、乡村全面振兴、新型城镇化、基本民生等领域的财政支持力度。二是地方专项债额度有望提升至6万亿元以上，用于补充地方财力，进一步加大基建、农林水利、能源、仓储物流、保障性安居工程等领域的投资支持，其中2.8万亿元为法定程序审议通过用于化解隐性债务的额度。将进一步优化专项债资金使用范围，除了可以用于项目资本金、收购存量商品房、收购闲置土地等之外，有望扩大至生育、医疗、教育、社保和就业等民生保障方面，改善居民生活质量，提升其消费能力与潜力。三是有望增发2万亿元超长期特别国债，一部分将继续用于支持“两重”建设和“两新”工作，保障重大项目投资资金，推动大规模设备更新、提升生产效率与先进产能比重，加快培育发展新质生产力；也将有效促进消费增长。一部分还可能用于支持新型城镇化建设，加快农业转移人口市民化，完善户籍、子女教育、社保、技能培训与权益保障、水电煤设施更新改造、普惠便捷公共服务等配套政策。四是中央对地方的转移支付规模有望超过11万亿元，着力补充地方财力，支持地方持续加大财政支出规模，加快各项措施落地进度、增强积极财政政策效应。五是新增减税降费及退税缓费规模有望超过3万亿元，涉及增值税、所得税、购置税、契税、房产税、出口退税、城建税、采暖费等税费种类，将更加重视结构性减税降费，重点支持科技研发与成果转化、先进制造业、小微企业、购房购车大宗消费、出口等领域。
二、货币政策基调由“稳健”调整为“适度宽松”
当前宏观经济和金融指标较为疲弱，此前连续实施14年的“稳健”货币政策基调与市场心理预期之间存在明显落差，在政策力度上尚有不足。本次货币政策基调由“稳健”调整为“适度宽松”后，将可以更大程度上配合好更加积极的财政政策，实施“双松”组合，进一步增强超常规逆周期调节的政策效果。
表1：三十余年我国的宏观政策基调
2025年适度宽松的货币政策将进一步加大市场流动性供给、推进市场利率持续下行，加快信贷增长，刺激需求扩张。一是流动性需求增大，央行将扩大总量工具操作规模，通过降准、增加买断式逆回购与MLF等公开市场操作规模、购买国债、政策性银行购债等工具释放流动性，保持市场流动性适度宽裕，满足国债与地方债的较大规模发行需求与消费恢复、投资扩张的预期资金需求。全年有望降准1个百分点左右，释放近3万亿元以上流动性，其中中小型金融机构存准率下调空间有限，预计降准幅度在0.5个百分点左右。二是考虑内外部因素影响，降息幅度可能与2024年相当。2025年扩大有效需求、实现经济企稳回升仍然需要央行继续适度降息，但幅度不会过大，总体将保持“稳中求进”的基调。2024年央行政策利率降幅在30bp-50bp之间，一年期与五年期LPR降幅也分别达到30bp与60bp，市场利率与国债收益率降至低位。目前银行净息差面临一定压力，2025年再度实施更大降息风险相对较高，且利率工具需要为将来留有一定的操作空间，预计全年降息可能在40bp-50bp左右。新一届美国政府可能会对我国发起贸易战、美联储降息节奏预计放缓等外部因素也将对人民币汇率稳定形成一定压力，央行大幅降息的外部条件并不充分。三是有望进一步提升现有结构性工具的额度与使用率，持续发挥结构优化作用。目前，十余项结构性货币政策工具余额已超过7.5万亿元，为重点领域与薄弱环节提供了较好的金融支持。2025年可能会延续使用即将到期的两项绿色金融工具，增加科技创新和技术改造再贷款、保障性住房再贷款等工具额度，持续发挥结构优化的作用。目前部分工具使用率较低，2025年会着力推动商业银行加大相关领域的信贷投放力度。
三、“加大逆周期调节力度”调升为“加强超常规逆周期调节”
近几年，我国经济面临较大下行压力，政策层面持续加大了逆周期调节力度，如直接下调存款准备金率0.5个百分点、下调政策利率0.2个百分点、一次性大规模下调存量房贷利率、解除限购限贷、赤字率保持在3%以上、增发特别国债与超长期特别国债、增加6万亿元地方专项债额度用于化解地方隐性债务等等，较以往年度宏观政策的操作力度大幅增加。2025年我国经济运行所面临内外部压力不减，经济周期性下行明显，我国将实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，就有必要加强超常规的逆周期调节。
2025年的“超常规”逆周期调节可能体现在政策思路更加积极、工具更加丰富、操作力度更大、更有针对性、更具综合性等多个方面。一是采用“超常规”的政策工具，2025年政策操作思路会更加积极，将不局限于传统的政策工具，会借鉴国外经验进一步充实完善政策工具箱，央行大规模购买国债、成立特定目的公司或基金直接购买房地产相关资产、成立平准基金支持股市发展等等政策工具可能会使用。二是政策工具操作规模将持续加码，如实现赤字率4%的突破，大规模增加财政赤字；发行更大规模的特别国债，过去是1万亿元，今后可能会增大至3万亿以上；实施更大力度的降准，释放更多流动性；实施更大幅度的降息，推动社会融资成本持续下行。三是政策工具操作更具针对性，如专项解决隐性债务问题的工具、解决房地产市场风险问题的工具、提振股市的工具、解决中小银行风险的工具、境外加征关税的应对工具。四是宏观调控将更具综合性。2024年一揽子增量政策出台时，中央进一步强调了要加强政策间、部门间的协调配合；2025年要打好政策“组合拳”，需要中央各部委、各主责单位加强配合，各项政策措施出台与实施过程中要注重系统集成、协同配合，全方位地推进各项配合工作，进一步提升宏观政策实施效果。
四、“扩大国内需求”拓展为“全方位扩大国内需求”
全方位扩大国内需求，就是要从原材料生产与供应、生产技术升级、国有资本与社会资本参与、人才培养、人口增长、产品创新、全国统一大市场建设、交通物流基础设施建设、财政与货币政策、产业扶持政策、就业政策、对外经贸合作等等全领域入手，加大宏观调节力度，实现全过程的需求扩张。
在更加积极的财政政策和适度宽松货币政策的推动下，基建和房地产投资增速有所回升，新质生产力发展推动制造业投资积极向好。预计2025年，在大规模地方政府化债计划和中央加大财政转移支付能力的共同推动下，地方财政有望扭转此前捉襟见肘的局面，新型城镇化建设背景下，地方新型配套基础设施建设存在较大支出空间，人工智能、云计算、物联网等现代化信息技术的更新换代需求不断增长。超长期特别国债的发行也将推动铁路、水利等重点领域基础设施投资规模有效增长，预计全年基建投资增速有望提升至5.5%。房地产投资对固定投资拖累程度下降。尽管长期施工面积及新屋开工面积的下降将继续拖累房地产投资负增长，房企多年“降杠杆”的成效逐步显现，明年房企偿债压力进一步减少，房企资金来源跌幅可能收窄一半，房企风险总体可控。地方土储专项债和商品房收购计划推出，将推动房地产直接投资边际改善，预计全年房地产投资减少对固定资产投资拉动率的拖累约0.8个百分点。受外需放缓、加征关税等因素的影响，部分传统劳动密集型制成品需求将面临挑战，与之相关的民营企业可能减少相关领域制造业投资。不过，财政和货币政策将继续加大对“两重”、“两新”领域提供资金融通的保障，支持因地制宜发展新质生产力，高技术及制造业投资增速有望保持较快增长，为制造业投资提供有力的“内生性”支持，预计2025年制造业投资增速将小幅放缓至6%左右。综合测算，预计2025年全社会固定资产投资增速可能在3.5%-4.0%区间，全年资本形成对GDP的贡献率为40%，拉动GDP增速约1.9个百分点，贡献率和拉动率较2024年分别上升15个百分点和0.7个百分点，为经济增长保持韧性“保驾护航”。
随着减税降费、以旧换新及房地产支持政策的不断落地，新消费领域有望继续保持较快增长，传统消费市场则可能摆脱过去一年的低迷水平。随着居民存量房贷利率的下调，家庭部门每年利息支出约1500亿元，为居民部门其他消费支出提供了空间。以旧换新政策将继续发挥积极作用，推动汽车、家电、家装厨卫等消费制成品需求释放；政府逐步扩大服务领域开放准入门槛，创新服务消费场景，将拓展和提振国内电信、医疗、养老等服务消费。预计2025年社会消费品零售总额同比增长5.5%左右，较2024年提升1.8个百分点。房地产市场将边际改善，较低的房贷利率、首付比例以及部分限制性购房政策的取消，有助于推动大城市住宅市场率先止跌企稳，全国商品房销售面积及金额跌幅可能收窄减半至个位数，并推动居民部门传统耐用品如建筑建材、家具类消费支出的增长，减少其对社会消费品零售总额拖累约0.9个百分点。综合来看，我们预计2025年最终消费支出贡献率有望升至70%，全年拉动GDP增速约3.4个百分点，贡献率和拉动率较2024年分别上升10个百分点和0.4个百分点，继续扮演经济增长的重要角色。
（作者连平系广开首席产业研究院院长兼首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事长；王云金系广开首席产业研究院高级研究员；刘涛系广开首席产业研究院资深研究员）
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