中国人民银行反洗钱局局长包明友：贯彻落实新《反洗钱法》扎实提高反洗钱工作水平

　　来源：金融时报

　　2024年11月8日，《中华人民共和国反洗钱法》由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订通过，自2025年1月1日起施行，习近平主席签署第三十八号主席令。这标志着中国反洗钱事业进入新的发展阶段，具有里程碑意义。

　　一、修订背景情况

　　党的十八大以来，习近平等中央领导同志多次就反洗钱工作作出重要指示批示，为完善新时代反洗钱制度体系、坚定不移走好中国特色反洗钱之路指明了方向。2023年中央金融工作会议对加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法作出决策部署。反洗钱是建设中国特色社会主义法治体系和现代金融监管体系的重要内容，反洗钱法律制度是金融法治的重要组成部分。

　　2006年反洗钱法颁布以来，我国反洗钱工作实现了从无到有的突破，反洗钱制度框架基本建立。2012年以来，反洗钱制度体系日趋完善，推动反洗钱工作从“基于规则”向“基于风险”转变、反洗钱监管效能持续增强，打击洗钱犯罪成果显著，参与反洗钱国际治理与合作不断深化。近年来，国内外反洗钱形势发生新变化，给反洗钱工作提出了新任务和新要求。从国内看，我国洗钱及各类上游犯罪依然处于高发态势，叠加新业态、新技术、新支付方式的迅猛发展，洗钱风险情况发生较大变化。从国际看，反洗钱国际标准持续修订，反洗钱工作范围扩展至反恐怖融资、防扩散融资、法人透明度等广泛领域，反洗钱国际组织—金融行动特别工作组（FATF）将于2025年起对我国开展新一轮反洗钱国际评估。面临新形势、新任务和新要求，为推动新时代反洗钱工作高质量发展，修订反洗钱法成为必然之举。

　　2019年8月，中国人民银行启动反洗钱法修订的研究论证；2020年6月，反洗钱法修订列入全国人大常委会和国务院立法工作计划；2021年6月，中国人民银行发布反洗钱法修订草案公开征求意见稿，向社会公开征求意见，并于同年12月经中国人民银行行务会审议后报送国务院；2024年1月，反洗钱修订草案经国务院常务会议审议后提请全国人大常委会审议；2024年11月，第十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过。

　　二、修订主要内容

　　反洗钱法修订坚持正确政治方向，充分体现反洗钱工作的政治性和人民性；坚持问题导向，完善监督管理体制机制，健全风险预防体系；坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，保障国家利益以及我国公民、法人的合法权益。新《反洗钱法》共7章65条，包括总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任等。修订内容主要如下：

　　（一）完善反洗钱的目标和概念。一是在原反洗钱法“预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪”的基础上，新《反洗钱法》增加了“加强和规范反洗钱工作，维护金融秩序、社会公共利益和国家安全”的立法目的，落实党中央对反洗钱工作的新要求，完善了新时代反洗钱工作的目标。二是在原“七类洗钱上游犯罪”基础上，增加了“其他犯罪”，使得反洗钱概念更完善，内涵更丰富，既对应了《刑法》第一百九十一条、第三百一十二条、第三百四十九条等洗钱罪刑罚体系，满足国际条约和国际标准有关反洗钱上游犯罪的要求，也有利于金融机构监测所有涉嫌犯罪资金的流动，更好发挥反洗钱在国家治理中的作用。

　　（二）确定“基于风险”的工作方法。针对当前复杂形势下的新挑战、新要求，新《反洗钱法》全面确立了“基于风险”的工作方法。监管层面，规定国务院反洗钱行政主管部门会同国家有关机关评估国家和行业面临的洗钱风险，发布洗钱风险指引，监测新型洗钱风险，根据洗钱风险状况优化资源配置，完善监督管理措施。机构层面，要求定期评估洗钱风险状况，制定风险管理制度和流程，根据客户风险状况采取相应的尽职调查措施。同时，明确要求金融机构要平衡好洗钱风险管理和优化金融服务的关系，不得采取与洗钱风险明显不相匹配的措施。这既与国际标准接轨，也符合提升反洗钱工作有效性的现实需求。

　　（三）明确金融机构反洗钱监管职责分工。为切实提升反洗钱监管工作水平，新《反洗钱法》在国务院反洗钱行政主管部门组织协调全国反洗钱工作的框架下，明确由国务院反洗钱行政主管部门履行对金融机构的反洗钱监督管理职责，国务院有关金融管理部门负责在金融机构市场准入环节落实反洗钱审查要求。在部门协作方面，规定有关金融管理部门发现金融机构违反反洗钱规定的，应当将线索移送反洗钱行政主管部门处理；规定反洗钱行政主管部门可以就严重违规的金融机构、相关人员建议有关金融管理部门实施限制、禁止业务、取消任职资格等处罚。结合实际进一步明确监管职责分工和协作机制，有利于构建各司其责、协同配合的反洗钱监管体系，提升反洗钱治理效能。

　　（四）完善特定非金融机构反洗钱规定。新《反洗钱法》从四个方面完善了特定非金融机构的反洗钱规定：一是明确了履行反洗钱义务的特定非金融机构范围；二是明确了特定非金融机构主要由其行业主管部门履行反洗钱监管职责；三是明确了特定非金融机构的反洗钱义务，特定非金融机构在从事特定业务时，应根据行业特点、经营规模、洗钱风险状况，参照金融机构的规定履行反洗钱义务；四是明确了特定非金融机构违反反洗钱规定的法律责任。这些既考虑国际标准要求，也兼顾到我国特定非金融机构涉及行业、领域差异较大的实际情况，填补了特定非金融机构反洗钱规定的缺失，为我国特定非金融机构开展反洗钱工作奠定了法律基础。

　　（五）完善反洗钱义务规定。为有效提升义务机构反洗钱工作质效，新《反洗钱法》从内控制度、客户尽职调查、洗钱风险管理、可疑交易报告、资料保存等方面对金融机构反洗钱义务进行了完善。一是完善了反洗钱内部控制制度，包括制度建设、机构设置、人员配备、宣传培训、风险管理、信息系统、审计监督、负责人履职等方面。二是将“客户身份识别”调整为“客户尽职调查”，明确客户尽职调查的情形、方法和要求，强调持续客户尽职调查要求。三是明确洗钱风险管理措施的条件和要求。四是细化可疑交易报告要求。五是延长客户身份资料和交易记录保存期限。

　　（六）增加受益所有人规定。新《反洗钱法》从法律层面明确了受益所有人的概念，对法人、非法人组织保存、提交、更新受益所有人信息，以及反洗钱行政主管部门、登记机关和国家有关机关管理、使用受益所有人信息和金融机构、特定非金融机构依法查询核对受益所有人信息作出安排。这是我国市场透明度与国际接轨的重要标志，有利于提升经营主体及行为的真实性、规范性，促进经营主体间的信息对称和互信，对优化营商环境、实现穿透式监管意义重大。

　　（七）增加反洗钱特别预防措施规定。新《反洗钱法》增加特别预防措施相关规定，明确任何单位和个人应当按照国家有关机关要求对包括联合国安理会制裁对象等采取反洗钱特别预防措施，立即停止为有关组织和人员提供金融等服务或者资金、资产，立即限制相关资金、资产转移等。这既是预防和遏制恐怖主义活动，防止大规模杀伤性武器扩散，维护国家安全、社会公共利益和金融秩序的重要手段，也是我国履行联合国安理会相关金融制裁决议等国际义务的需要。

　　（八）强化监测防范新型洗钱风险。新《反洗钱法》规定国务院反洗钱行政主管部门会同国家有关机关及时监测与新领域、新业态相关的新型洗钱风险，并要求金融机构关注、评估运用新技术、新产品、新业务等带来的洗钱风险，根据情形采取相应措施，降低洗钱风险。这是在新技术新业态迅猛发展，洗钱活动发现和查处难度大的背景下作出的新要求，有利于监测和防范包括虚拟资产在内的新型洗钱风险。

　　（九）完善法律责任规定。新《反洗钱法》从六个方面完善了法律责任规定：一是提高处罚的劝诫性；二是完善违反内控制度规定的罚则；三是区分一般和严重违规行为的法律责任；四是完善洗钱后果发生的罚则；五是增加违反受益所有人、反洗钱特别预防措施等规定的罚则；六是增加尽职免责规定。新《反洗钱法》的法律责任规定既体现了强监管的要求，又要求执行中须考虑金融机构的经营规模、内控制度执行情况、勤勉尽责程度、违法行为持续时间、危害程度以及整改情况等因素，表明了立法者以处罚促整改、促合规的目的。

　　此外，新《反洗钱法》还进一步完善了关于反洗钱国际合作、反洗钱调查、反洗钱信息使用和保密以及单位和个人应当配合客户尽职调查等方面的规定。